从体系建设走向风险治理0

从体系建设走向风险治理

近年来，我国各级政府本着“关口前移、预防为主”的应急工作思路，将应急管理工作的重点放在风险管理和应急准备两个方面，体现了我国的应急管理工作正在逐步从减轻灾害向减轻灾害风险，从以应急处置为中心向以应急准备为中心，从被动应对型向主动保障型的战略转变，反映了在应急管理体系建设基本完成之后，我国应急管理工作正在向常态化风险管理转变的发展趋势。　　一是“依法应急”观念深入人心，应急管理制度建设取得新的成绩。近年来，我国各地方政府坚持以法律文件为准绳，全面加强应急管理工作，有效提高了突发事件防范和处置能力。如2009年10月辽宁省人大颁布实施全国第一部省级人大通过的规范突发事件应对工作的地方法规《辽宁省突发事件应对条例》。此外，该省还先后出台了《关于全面加强应急管理工作的实施意见》、《关于建立健全突发事件应对机制的意见》等法规文件，为该省依法开展突发事件风险评估和隐患排查工作提供了法律保障和制度保障。　　再如，陕西省建立了一整套应急管理能力评估的制度体系，即应急预案编制评估制度、应急演练评估制度、突发事件发生发展趋势评估研判制度、跨区域跨部门的应急联动机制和应急处置绩效评估制度，制度建设的实践与探索使陕西省的应急管理能力得到普遍提高。　　二是突发事件应急机制不断健全，政府应对公共危机的能力不断提高。近年来，我国各级政府不断加强突发事件风险评估和隐患排查机制、预测预警机制、信息共享和通报机制以及应急联动机制建设，应对公共危机的能力得到了很大提高。如重庆市探索建立的“125永川模式”，以“一个工作体系、两个主干网络、五个功能平台”为架构，在预警信息发布平台单一的信息发布功能的基础上，拓展了监测预警发布、风险研判评估、部门联动监控等功能，将突发事件发生各个环节的处置应对全部集中于一个平台，对于提升公共风险防范能力，最大限度地降低突发事件对经济社会发展所造成的冲击和影响，发挥了积极作用。　　三是努力探索有效途径，提高应急预案编制和应用的效能。应急程序不清晰，针对性和可操作性不强，预案相互不衔接，一直是我国应急预案中普遍存在的问题，为此，各级政府不断拓宽思路，努力探索有效途径，提高应急预案编制和应用的效能。如陕西省专门制定了《陕西省应急预案管理暂行办法》，规范了应急预案的编制、审批、备案、发布和修订程序，坚持跨部门、跨领域会商制度；建立联络员制度；吸纳社会组织和公众直接参与预案的制定和修订；增加预案听证、评估环节，使预案编制和应用的效能得到很大提升。　　四是风险管理逐步走上科学化、程序化、标准化轨道。近年来，我国各级政府始终把风险防范放在首要位置，积极探索突发事件风险防范机制和方法，引进国内外先进的风险管理理念，加强风险管理基础建设，创新手段和方法，采取多种措施强化风险管理，风险防范水平不断提高。　　比如，在中德灾害风险管理项目框架下，重庆市九龙坡区、广东省深圳市和河源市在公共风险治理试点工作中取得了三大成果：一是制定了损害参数临界值的地方标准，包括具体详细的损害领域和损害参数指标；二是制定了危险源场景描述及风险分析的统一模板，将危险源场景的个体描述、损害参数、损害后果估计以及发生概率、危险等级用一张表格集中反映；三是出台了《突发事件风险评估指南》，逐步规范了风险管理的基本流程。目前，这三个试点的风险治理工作步入了科学化、程序化、标准化的轨道，正在逐步建立起一整套风险识别、风险评估、风险监测、风险控制、风险预警、应急准备和应急处置全过程的综合管理流程和技术体系，带动当地应急管理由单纯的突发事件应对向全过程的全面风险治理转变，应急管理水平得到整体提升。　　五是应急准备体系逐步完善，应急响应能力大幅提升。我国目前已经建立了从接受任务到核实需求到协调物资到资金核算的较为完善的应急物资保障流程，以及包括议事制度、工作制度、简报制度等在内的应急物资保障制度体系。以公安、武警和军队为骨干和突击力量，以公安消防队伍为依托的基层综合应急救援队伍建设，以防汛抗旱、抗震救灾、海上搜救、矿山救护、医疗救护等专业队伍为基本力量的应急救援力量体系也已初步形成，为及时、有效处理突发公共事件提供了人员保障，并经受住了汶川地震、玉树地震、舟曲泥石流等巨大灾害的严峻考验。　　六是社会稳定风险评估受到高度重视。近几年，随着改革开放的不断深入，“三农”、腐败、国有资产流失、贫富悬殊、就业、安全生产、诚信危机等当前中国十分紧迫并亟待解决的问题中潜藏着巨大的社会风险，如果得不到较好的解决和处理，累积到一定程度，就可能失控从而形成社会危机。为此，社会稳定风险评估受到我国各级政府的高度重视，中央要求2011年全面推行社会稳定风险评估工作，对涉及群众切身利益的重大工程项目和重大政策，在决策前进行经济效益和社会稳定风险双评估，切实从源头上预防和减少群体性社会矛盾和公共安全事件的发生。　　作为矛盾纠纷化解的首要环节和第一道防线，社会稳定风险评估机制的核心理念是：凡是不能使绝大多数群众受益的事情不做，凡是不能得到绝大多数群众支持的政策不出台，凡是未经社会稳定风险评估的项目不审批，凡是经社会稳定风险评估后社会矛盾没有得到化解的不实施，防止在决策、审批等前端环节因工作不当引发新的社会矛盾。　　当前，我国的应急管理体系建设取得了重大进展，但总体来看，还存在诸多薄弱环节，这就要求我们认真研究风险管理工作的规律，系统总结各地区各部门的先进做法，学习借鉴世界各国的成功经验，加快构建我国公共安全综合风险管理体系。　　一是突发事件预警时效性有待进一步提高、覆盖面需要进一步扩展。要进一步明确预警信息发布主体、权限和职责，更加规范预警信息发布程序，坚持“平战结合，资源共享”的原则，全力拓宽预警信息发布平台功能，并通过创新发布手段、创新社会协同机制、创新发布体制等多种方式，着力解决预警信息发布最后一公里的瓶颈，构建起全覆盖的突发事件预警信息发布网络。　　二是应急救援力量分散，多方投入，重复建设，平时利用率不高，遇有大规模灾害和复杂事故则反应迟缓、联动困难、指挥不畅、效率低下。要突破现有分灾种、分部门、分地区的单一灾害管理模式，进行科学论证和整体设计，集中人力、物力和财力建立和完善以消防部队为主体的专业化综合救援队伍，发挥现有力量一专多能的作用，提高救援效能。　　三是应急交通工程保障比较匮乏和落后、体系建设滞后、预案操作性不强和装备器材储备及采购体制尚未建立。应该采用国外应急交通工程装备政府采购、施工企业租用模式，政府与相关企业签订灾前协议，平时做建设用，灾时做救援用，拓展装备使用空间，提高装备使用效能，使我国的应急交通灾害及救援从传统的抢修抢建向专业化的应急交通工程保障转变。　　四是应急产业建设目前是中国应急体系建设的短板。应该学习美国国土安全部的做法，建立国家应急装备目录体系。即把所有可能用到的应急装备分为21大类，39小类，600多种子类，提出37种目标能力，并说明每一种装备能够在哪几种目标里发挥作用，美国建有一个庞大的数据库，企业可以根据自己的生产能力在网上进行申请，审批备案后与国土部签订合同。　　五是应急通讯专网缺失。应该借鉴国际实践，做好我国城市专业化应急通讯系统的规划和建设。　　总之，风险管理是现代政府的一项基本的核心职能，是涉及到政府组织的全部范围以及政府组织中所有成员的管理职能，建立和发展更为有效的全面整合的风险管理模式是大势所趋。因此，加快推进建立我国公共安全综合风险管理体系，全面提高综合风险的防范能力，是当前和今后一段时期我国应急管理工作的重中之重。

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